党的二十大报告提出，要深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法。一体化综合监管改革是新时代深化行政执法体制改革的重要创新实践。由于改革仍处于动态调整阶段，其最优执行模式尚未固化，仍需在实践中不断优化和验证。西城区深入贯彻北京市一体化综合监管改革要求，依托区事中事后监管联席会机制统筹相关单位协同推进“扫码检查”、非现场监管、“无事不扰”主体清单制度，取得良好工作成效。同时，基于当前面临的困难和挑战，结合改革要求提出监管建议，探索更加符合西城实际的一体化综合监管改革路径。
　　一、改革背景：从“监管困境”到“范式创新”的必然选择
　　（一）传统监管模式的现实瓶颈
　　在传统监管模式下，政府监管工作面临诸多矛盾与挑战。一方面，市场主体数量迅猛增长，新兴业态不断涌现，执法人员数量难以匹配日益增长且繁杂的监管事项，形成人少事多的困局，“监管真空、执法空白”使群众诉求难获回应。另一方面，行政执法长期受到管理体制制约，不同部门各自为政，“多头执法、重复检查”让企业不堪其扰。这种“监管缺位”与“过度干预”并存的状况，既制约企业活力释放，也影响营商环境优化，倒逼监管模式从“粗放式”向“精细化”转型。
　　（二）政策演进与技术进步
　　随着社会的发展与技术的进步，政府监管方式经历了从“人海战术”到“数字监管”再到“智能监管”的深刻变革，监管手段也从传统的现场检查向“非现场监管为主，现场检查为辅”的方向转变。早期以人工为主的“巡街式”“拉网式”监管，依赖现场检查与纸质记录，效率低、易受人为因素干扰，且多为事后被动监管。步入数字监管阶段，信息技术被引入，“放管服”改革推行，信用监管兴起，部门间开始尝试信息共享与协同监管。如今的智能监管时代，大数据、人工智能等技术广泛应用，实现动态监测、风险预警与跨部门、跨区域协同监管成为可能。
　　为有效解决当前监管工作中的问题，积极顺应监管方式演变趋势，2023年12月，北京市事中事后监管联席办印发《北京市一体化综合监管三年行动计划（2024—2026年）》与《北京市加强非现场监管提升监管效能三年行动计划（2024—2026年）》，旨在通过实施一体化综合监管改革，实现监管资源一体管理、监管规则一体建设、监管平台一体支撑、监管执法一体协同，为北京市经济社会的持续健康发展保驾护航。
　　西城区积极落实市级相关文件精神，以一体化综合监管改革为抓手，持续探索“无事不扰、无处不在”的监管模式，突破传统“以政府部门履职为中心”的思维定式，转向“以企业需求为导向”的服务管理范式，实现监管“高效”，企业“无感”，全力营造优良的营商环境，助力首都经济高质量发展。
　　二、实践探索：一体化综合监管改革的多维创新路径
　　（一）体系再造、制度建设，打破“条块壁垒”，明确改革方向
　　一是夯实“一套体系”。依托西城区级事中事后监管联席会议制度，由区市场监督管理局履行联席会议办公室职能，牵头指导区属各部门和属地街道落实一体化综合监管改革各项工作，形成全区上下一体、各司其职、齐抓共管的高位改革推进体系，推动各部门信息共享、工作共商。
　　二是建立“一套方案”。根据市级方案结合区域实际，研究出台《西城区关于落实〈北京市一体化综合监管三年行动计划（2024—2026年）〉的实施方案》《北京市西城区2024年非现场监管工作实施方案》《北京市西城区一体化综合监管“一码检查”实施方案》《北京市西城区一体化综合监管“无事不扰”主体清单工作实施方案》等系列方案文件，为西城区推进一体化综合监管改革落实落地提供系统性指导框架。
　　三是完善“一套制度”。结合基层实践情况，制定《西城区年度行政检查计划任务》，加强源头管控，切实减少随意检查、重复检查等扰企问题。创新制发《西城区一体化综合监管“扫码检查”工作评价指标体系》，明确各项任务执行标准，完善考评制度。建立月通报机制，结合区域特点和多发问题，开展针对性培训，加强工作提示，不断提高工作质效。从基层操作视角出发，以图文并茂方式制作《综合监管信息系统操作手册》，强化综合监管信息系统的实操运用，为一线执法人员提供“路径导航”。从检查任务、检查规范、检查监督、晾晒制度、考评制度等维度构建清晰的制度框架，确保一体化综合监管改革在制度轨道上运行。
　　（二）数字赋能、“无感”监测，重塑检查流程，探索非现场监管模式
　　以“数字+监管+服务”为导向，强化数字赋能行政检查流程。依托北京市综合监管信息系统，将行政检查全过程纳入平台监管，推动行政检查全流程在线运行、留痕可溯。
　　牢固树立“非现场监管是强化监管”的理念，制定《西城区推行非现场监管行业领域清单》，各部门依托技术平台探索了一系列特色非现场监管模式。
　　一是技术应用类。区生态环境局综合利用餐饮油烟在线、重点排污单位在线、辐射安全监管、排污许可证管理、固体废物综合管理、施工工地扬尘视频监控和“空气质量APP”等技术平台，突出远程、科技、精准执法。区住建委搭建视频监控系统平台，对在施工地安全施工状况及扬尘管控情况开展不间断检查，2024年全年共计利用远程视频监控系统非现场巡查工地25000项次。视频监控信号同时共享属地街道、城管、生态环境局等部门，实现线上联合监管。
　　二是数据比对类。区人社局依托劳动用工风险监控平台推送的涉及欠薪、降薪、裁员等风险舆情信息，组织相关单位开展调查核实、分析研判、约谈指导、联动处置，提升非现场监管驱动现场检查效能。区消防救援支队利用消防一体化综合监管系统，通过数据比对筛查问题单位，自动发送《责令改正通知书》或整改提示，对逾期未改的单位开展现场核查。通过“远程点名”功能发送点名任务，对未按时应答的单位进行现场核查。区市场监管局会同区税务局采用非现场检查形式发起年报信息专项抽查任务，通过信用风险数据比对，对“有风险提示”的企业开展跨部门联合检查，提高监管靶向性。
　　（三）“两张清单”、协同创新，推行“综合查一次”，激发市场主体活力
　　一是构建“无事不扰”主体动态清单。为扎实推进一体化综合监管“培优”行动，西城区结合区域产业结构特点及主管行业（领域）监管实际、经营主体“风险+信用”评价结果、社会贡献等因素，综合确定了区级“无事不扰”主体清单10523户，占比辖区企业总量超过19%。对纳入“无事不扰”主体清单的经营主体，除投诉举报、转办交办案件线索、专项检查及法律法规另有规定外，原则上不主动实施现场检查，切实减少对企业的打扰。同时，对违法失信企业及时移出清单，形成“有进有出”的常态化动态管理模式，构建“守信激励、失信约束”的良性循环。
　　二是推行“综合查一次”主体清单。西城区以“无事不扰”主体清单为切入点，以数字化赋能为牵引，依托综合监管信息系统，针对“无事不扰”清单企业、“专精特新”企业、酒店行业开展“综合查一次”试点。各部门对必要的现场检查进行清单填报，综合监管信息系统自动匹配各部门“综合查一次”主体清单，生成联合检查优化建议，由各部门线上确认并组织实施，实现“进一次门、查多项事”，进一步压减现场检查数量，解决多头检查和重复检查等问题，减少市场干扰，提升监管质效。
　　三是强化协同监管。以“综合查一次”“部门联合双随机抽查”“街乡吹哨、部门报到”为抓手，深化一体化综合监管改革，构建多方联动的治理格局。通过整合各部门监管资源，打破条块分割，形成“横向到边、纵向到底”的协同机制，实现监管信息互通、执法资源共享、处置流程闭环。这种协同模式既解决了“过度干扰”问题，又强化了监管覆盖面，推动从“分散监管”向“协同监管”转变，为激发市场主体活力提供了有力支撑。
　　三、现存问题：改革深水区的瓶颈制约与挑战
　　（一）队伍建设“瓶颈”，滞后的执法能力与突出的改革实践需求之间的矛盾
　　一是基层数字执法能力短板，制约数字化监管效能释放。一方面，由于多年以来形成的传统监管理念，部分基层监管人员在监管中存在惯性思维，数字执法意识不强，理念与能力存在一定滞后。面对设计操作较为复杂的应用系统，一定程度上出现数字化“执法难”的情况。另一方面，技术工具应用能力不足。基层执法人员对数字化工具的使用，也多停留在“录入信息”“上传证据”等基础操作，运用数据分析识别违法行为、有效挖掘平台的风险预警功能等数字化手段运用不充分。
　　二是能力培育形式单一，导致执法能力与监管需求错位。首先，当前的执法培训存在“三重三轻”问题，重理论轻实践、重统一轻分层、重形式轻效果。培训内容多聚焦政策要求解读，对数字化工具的实操应用内容覆盖不足，且培训未根据不同部门执法人员的岗位差异和能力基础设计差异化课程。其次，队伍的“结构性矛盾”制约整体能力提升。目前基层普遍存在年龄结构“两头多中间少”的困境，基层执法队伍中有丰富执法经验的老同志，对新兴领域知识和数字化工具的接受能力较弱；新入职人员虽理论基础较新，但缺乏实战经验。从结构看，既懂监管业务又精通数字化技术的复合型人才明显短缺，难以支撑一体化综合监管需求。
　　（二）协同监管“中梗阻”，从“单一执法”到“部门协同”的转型滞后
　　一是信息壁垒固化，跨部门信息共享困难。由于数据标准不统一、技术接口不兼容等原因，各部门独立建设的业务平台难以实现信息的顺畅流通和共享。从信息共享的“意愿壁垒”来看，部分部门对信息共享存在抵触情绪，担心数据泄露或影响自身工作的独立性，导致其他部门在开展监管工作时无法获取必要的信息支持，影响监管的精准性和有效性。
　　二是协调难度大，协同落地的“最后一公里”梗阻。由于协同机制缺乏刚性约束与效能评估，时常导致“制度空转”与“落地走样”。从联合执法的“弹性化”来看，协同行动依赖“人情协调”而非“机制保障”，导致执行力度波动大，若遇到部门工作繁忙，联合行动便会延期甚至取消，影响执法效率。“综合查一次”工作亟须探索一套可持续、高效率的协同监管机制确保改革进程顺利推进。
　　（三）数字赋能不到位，“无事不扰”与“非现场监管到位”的平衡难题
　　数字技术的运用打破了常规的监管流程规则，从理想蓝图到具体实践，非现场监管模式取得初步成效的同时，也面临着“无事不扰”与“监管到位”的平衡难题。
　　一是数据基础层面存在短板。数据是数字化监管的核心要素，当前各平台存在部分数据重复采集、信息不准确、更新不及时等问题。此外，各部门使用自建系统对同一监管对象的信息采集、描述存在差异，缺乏统一规范，使得与综合监管信息系统数据对接难度加大，难以为监管决策提供可靠的数据支撑。
　　二是数字应用开发不充分。非现场监管改革推进以来，部分单位表示可使用的非现场监管手段有限，与市级工作要求存在差距。部分单位在非现场监管方面已有较为成熟的经验，但普遍来看，系统性、实战化的数字化非现场监管模式相对较少，核心业务的数字化构建仍不到位。部分数字化平台功能较为单一，多停留在数据查询、信息展示等基础层面，缺乏深度分析和智能应用。数字技术保障支撑体系不够完善，现有系统更新迭代缓慢，难以适应监管业务的不断变化。
　　四、深化改革：以一体化综合监管改革助力企业高质量发展
　　（一）以系统思维强化顶层设计，破解协同难题，提升监管效能
　　锚定“优化法治营商环境，助力企业高质量发展”主要目标，聚焦重点、难点、突破点，从理念、方法、机制、队伍等方面集成发力、高效推进，形成持续攻坚之势。按照“上下贯通、前后协同、左右兼顾”的系统思维，搭建“上下能贯通、业务能流转、多跨能协同、数据能打通”的改革体系，实现“数量减得下来、队伍融得起来、基层管得起来、成效显得出来”。
　　深化“三项贯通”，推动改革一体协同。一是制度框架贯通，基于基层治理需求，构建改革四梁八柱，贯彻整体性思维，通过区领导领衔、联席会议统筹、各部门聚力，推动改革向“综合集成、整体重塑”转变。由西城区事中事后监管联席会议充当“条抓块统”协调指挥中心，全面统筹各部门行政检查工作，形成一体化综合监管新格局。二是标准贯通，根据基层实际实情、法律制度更新、高频事项等需求，动态建立权力与责任相匹配的检查计划任务，确保行政检查有章可循，权责一致。三是数据贯通，推动综合监管信息系统与各部门自建系统有效对接，整合各部门、各层级的监管数据，打破“信息孤岛”，创建各部门间执法证据互通互认工作机制。
　　强化“三个融合”，推进队伍握指成拳。一是强化物理融合，广泛开展“综合查一次”“跨部门双随机联合抽查”等联合检查，实现队伍集中，畅通业务交流。二是强化化学融合，探索企业邀约式服务检查，以企业需求为导向加强部门联动，促进监管的深度融合。三是强化心理融合，凝聚队伍强大向心力，促进执法队伍间的心理认同，形成队伍变革重塑和个人价值实现的内在统一。
　　做好“三个服务”，增强市场主体改革获得感。一是分类施策，精准服务。对企业实施“信用+风险”评级，进一步扩大“无事不扰”主体清单，同时，对违法失信企业及时移出，实时增减检查频次，形成正向信用激励，提升监管科学性和服务精准性。二是协同联动，靠前服务。根据辖区实际和企业需求，对于高频问题、重点领域，通过“统一指挥、组团检查、按时反馈”的监管模式，实现“一次走访，全面深度体检”，从“事后处罚”向“事前事中监管”转变，服务一步到位。三是柔性执法，暖心服务。在涉企执法中，严格遵循市级容错纠错清单，对首次违法且危害轻微的企业免于处罚，探索“以学代罚”纠违模式。
　　（二）深化数字赋能，破解“技术壁垒”与“数据孤岛”，推动非现场监管改革升级
　　筑牢数据底座，打破跨域共享壁垒。数据贯通是数字赋能非现场监管的基础支撑，通过构建统一数据底座，从根源上破解“信息孤岛”难题。以北京市综合监管信息系统为依托，打通各部门的执法数据链路，实现“一次录入、全域共享”。拓展西城区企业监管信息共享平台功能应用，通过各部门系统对接，整合企业注册信息、12345投诉举报信息、行政处罚信息、信用监管信息等数据，开发智能分析功能，构建精准高效的“监管大脑”，推动数据从“聚起来”向“用起来”跨越。
　　强化基建支撑，提升非现场监管效能。非现场监管的落地离不开硬件设施与技术支撑的双重保障，通过“硬投入+软服务”组合拳，全面提升监管能力。在基础设施建设上，加速重点领域监测设备的覆盖，并为基层执法人员配备执法终端，进行“掌上监测”。在技术支撑体系方面，组建专业团队提供系统运维、数据分析服务，通过常态化培训与专业化支持，确保基层会用、善用非现场监管技术，推动监管模式从“人海战术”向“科技赋能”转变。
　　深化技术应用，推动非现场监管场景迭代升级。聚焦群众强烈需求和部门检查高频事项，研究构建三维可视化非现场监管场景，形成“需求清单－技术清单－责任清单”联动机制，确保技术创新始终对接民生痛点。例如，在特种设备高危行业探索“数字孪生”模型试点，通过政企数据共享、算法模型迭代，逐步构建“虚拟监管—实体验证—模型优化”的闭环体系，为非现场监管改革注入数字动能。
　　（三）夯实基层基础，强化保障措施，确保改革落地见效
　　标准化队伍建设，筑牢改革力量根基。队伍建设是一体化综合监管改革的核心支撑，需通过人员保障与专业培训的标准化体系，打造专业稳定的执法力量。一方面，吸引高素质人才加入，配强基层执法力量，为改革落地提供坚实人力保障。另一方面，构建多层次培训网络，全方位提升专业素养。每年开展有针对性的专业培训，聚焦业务监管知识、法律素养、技术应用等核心内容，重点提升数字执法、非现场监管、风险研判等技能，通过“线上+线下”“理论+实操”的立体化培训，推动执法队伍逐步向“全科型人才”转型，为改革深化提供能力支撑。
　　科学化考核评价，激发改革内生动力。考核评价体系的优化调整，是推动改革落地的“指挥棒”。重构考核指标，将“企业满意度”“非现场监管成效”“风险预警准确率”等纳入政府绩效考核。实行“奖惩分明”机制，对企业满意度低的部门扣分通报，对非现场监管成效突出的予以奖励，形成“干好干坏不一样”的鲜明导向。同时，建立“容错纠错”机制，为改革“松绑鼓劲”，对因新技术应用不成熟导致的轻微程序瑕疵免予问责，鼓励基层大胆创新，为一体化综合监管改革提供持续动力。
　　政企协同优服务，惠企赋能促发展。在特定领域探索监管部门与企业合作的新型监管模式，实现资源互补，共同提升监管服务质量和效率。例如，美团的浣熊食堂利用食安可视化管理系统实现源头全链追溯、明厨亮灶实时监测、用户端透明可视，通过政企系统数据对接，则可实现食品安全监管全链条可视可溯。同时，畅通企业反馈渠道，开发企业预约式服务端口，对企业实施点对点帮扶，让一体化综合监管改革始终围绕企业需求推进，以“无事不扰，无处不在，有求必应”的监管助力企业高质量发展。